04 / Грудень, 2020
1 грудня 2020 року Керівник Департаменту демократії та врядування Ради Європи Даніель Попеску представив висновок Ради Європи щодо законопроєкту Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні (№4298).
Висновок було підготовлено у відповідь на запит Голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування в рамках Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні». Презентація відбулась під час засідання підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та підкомітету з питань організації державної влади, державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, державних символів та нагород Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.
У висновку, зокрема, розглядається питання відповідності законопроєкту №4298 Європейській хартії місцевого самоврядування, особливо в сфері адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування, а також рекомендаціям Комітету Міністрів РЄ з цього питання (Rec(1998)12 про нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування та Rec(2019)3 про нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування).
Рада Європи позитивно оцінила такі положення законопроєкту:
⇒ акти органів місцевого самоврядування можна визнати нечинними та/або скасувати лише в судовому порядку;
⇒ попередній нагляд відсутній, причому нагляд може здійснюватися лише протягом обмеженого періоду після набрання чинності актом, що є предметом нагляду;
⇒ консультування з наглядовим органом щодо законності проектів актів - це можливість, а не обов’язок органу місцевого самоврядування.
> Слід відзначити, що саме послідовна позиція АМУ у питанні зупинення та скасування рішень органів місцевого самоврядування виключно у судовому порядку стала запорукою отримання позитивного висновку РЄ у цій частині законопроекту.
Поряд з цим Рада Європи вважає, що деякі положення є проблематичними, зокрема такі:
⇒ надання наглядових повноважень головам МДА до того, як будуть ухвалені зміни до Конституції, з одночасним здійсненням ними функції виконавчих органів обласних та районних рад, становить ризик порушення балансу влад на території та може згубно позначитися на реформі децентралізації. Таке рішення було б прийнятним лише в дуже короткій перспективі, до швидкого прийняття змін до Конституції щодо децентралізації, якими голови МДА звільнялися б від своїх обов’язків виконавчих органів обласних та районних рад;
⇒ у будь-якому разі, надання головам районних МДА повноважень із нагляду за актами органів місцевого самоврядування створює величезний ризик надмірного нагляду за місцевим самоврядуванням без жодних реальних переваг;
⇒ деякі чи більшість наявних перевірок та інші механізми контролю та перевірки слід ліквідувати з набранням чинності цим Законом;
період ротації для голів МДА має бути гнучкішим;
⇒ строк для передачі щойно ухвалених актів до наглядового органу слід збільшити;
⇒повноваження щодо запиту інформації від органів місцевого самоврядування мають належати лише голові МДА, а не керівникові апарату, і мають обмежуватися законодавством;
районні державні адміністрації слід звільнити від обов’язку здійснювати «спостереження за діяльністю щодо прийняття відповідними органами місцевого самоврядування актів, які є предметом забезпечення законності.
Щодо деяких положень було висловлено вкрай негативний висновок та зазначено, що вони потребують перегляду, щоб відповідати принципам Хартії:
⇒ відповідно до принципу законності, закріпленого пунктом 1 статті 8 Хартії, основні елементи забезпечення нагляду за законністю мають встановлюватися Законом, і лише незначні деталі можна залишити на розсуд Кабінету Міністрів України;
⇒ відповідно до принципу функціональної автономії, передбаченого пунктом 2 статті 8 Хартії, «захист публічних інтересів» не має становити критерій нагляду за законністю в діяльності місцевого самоврядування;
⇒ відповідно до принципу домірності, визначеного пунктом 3 статті 8 Хартії, обов’язковий (систематичний) нагляд не має створювати обтяжливих зобов’язань для ОМС і має обмежуватися актами, що мають певне значення, тоді як інші акти слід перевіряти на законність лише вибірково.
Асоціація міст України цілком підтримує рекомендації Ради Європи щодо законопроєкту №4298 і нагадує, що висловлювала подібні зауваження у своєму висновку до цього документу.
Галузь:
