20 вересня Асоціація міст України надіслала до парламентського Комітету з питань бюджету висновки до проекту Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення місцевих фондів розвитку туризму та цільового використання їх коштів» (далі – проект Закону), №5103 від 09.09.2016 року.
Законопроект знаходиться на розгляді у Комітеті Верховної Ради України з питань податкової та митної політики.
Проектом Закону пропонується:
- шляхом внесення змін до статей 69 та 691 Бюджетного кодексу України, вилучити туристичний збір з переліку надходжень загального фонду місцевих бюджетів і віднести його до надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів;
- шляхом внесення змін до статті 68 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зобов’язати органи місцевого самоврядування у випадках визначених законами утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету;
- шляхом доповнення Закону України «Про туризм» статтею 121 встановити порядок утворення, склад та порядок формування надходжень, розподілу та використання коштів місцевих фондів розвитку туризму, а також можливість утворення й інших фондів для стимулювання і фінансування заходів щодо розвитку туризму, раціонального використання туристичної інфраструктури та забезпечення безпеки туризму.
Асоціація міст України, всебічно підтримуючи законодавчі ініціативи, спрямовані на зміцнення фінансової самостійності територіальних громад, сприяння місцевому економічному розвитку загалом і розвитку туризму зокрема, щодо пропозицій законопроекту вважає необхідним зауважити наступне.
1. Запропоновані проектом Закону № 5103 зміни до Бюджетного кодексу України викладено з порушенням вимог нормопроектувальної техніки, зокрема, пропозиція щодо скасування пункту 72 частини першої статті 69 Бюджетного кодексу стосуються лише бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів. Разом з тим, доповнення частини першої статті 691 Бюджетного кодексу пунктом 81 включає до переліку бюджетів-одержувачів туристичного збору «…сільські, селищні, міські бюджети, бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад».
Тобто, в даному випадку проігноровано законодавчі норми частини першої статті 64 Бюджетного кодексу, пунктом 202 якої визначається склад доходів загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.
Ухвалення змін лише до статей 69 та 691 Бюджетного кодексу призведе до зростання фіскальних ризиків унаслідок суперечливості запропонованих проектом №5103 норм вимогам чинної статті 64 Бюджетного кодексу. Слід звернути увагу, що ні в тексті самого законопроекту, ані в доданих до нього пояснювальній записці та порівняльній таблиці жодного разу не вказано на необхідність внесення змін до статті 64 Кодексу.
2. Інша норма законопроекту №5103, щодо зміни повноважень органів місцевого самоврядування, пропонує доповнити можливість (неімперативну норму) утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету обов’язком (імперативною нормою) утворювати такі фонди «…у випадках визначених законами». Вважаємо необхідним звернути увагу, що запровадження подібних положень протирічить низці чинних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині обмеження прав місцевого самоврядування, зокрема:
- пункту 25 частини першої статті 26, яким утворення цільових фондів та затвердження положень про ці фонди віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад;
- частині другій статті 68, яка визначає, що порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою;
- частинам першій та другій статті 71 щодо гарантій місцевого самоврядування, зокрема, самостійної реалізації територіальними громадами, органами та посадовими особами місцевого самоврядування наданих їм повноважень (ч. 1 ст. 71), а також щодо невтручання органів державної влади в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, або вирішувати питання, віднесені Конституцією та іншими законами до їхніх повноважень, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень (ч. 2 ст. 71).
3. Аналогічним чином, запропоновані проектом Закону доповнення статтею 121 Закону України «Про туризм» в частині визначення порядку утворення, складу та порядку формування надходжень, розподілу та використання коштів «місцевих фондів розвитку туризму», так само, як і можливість утворення «…інших фондів для стимулювання і фінансування заходів щодо розвитку туризму, раціонального використання туристичної інфраструктури та забезпечення безпеки туризму» порушує положення статті 7 Конституції України, якою встановлено визнання і гарантування місцевого самоврядування. Крім того, розділом III «Місцеві бюджети» Бюджетного кодексу вже унормовано джерела та структуру надходжень, види та напрями витрат місцевих бюджетів, в тому числі – спеціального фонду, який є частиною бюджету розвитку. Оскільки для місцевих бюджетів Бюджетний кодекс є нормативним актом прямої дії, згадані вище питання не можуть регулюватися галузевим законодавством, зокрема, Законом України «Про туризм».
4. Окремо слід зупинитися на аргументах, наведених у пояснювальній записці до проекту Закону №5103, а саме: «…кошти, які надходять до місцевих бюджетів від туристичного збору, зараховуються до загального фонду місцевого бюджету і, як правило, у подальшому не спрямовуються на підтримку розвитку місцевої туристичної інфраструктури, …поліпшення якості туристичних послуг, … та інших заходів, які можуть сприяти збільшенню потоку туристів … За інформацією Міністерства економічного розвитку і торгівлі України є позитивний досвід Закарпатської області щодо функціонування спеціального фонду та цільового спрямування коштів, які надходять від туристичного збору, на розвиток туристичної галузі. Закарпатські бюджети міст і сіл станом на 01.08.2016 року зібрали 1416, 6 тис. грн туристичного збору. Минулого року ця сума становила 977 тис грн.»
Проведене експертами Асоціації міст України дослідження питань адміністрування туристичного збору та діяльності органів місцевого самоврядування у сфері розвитку туризму на Закарпатті показало дещо іншу ситуацію.
По-перше, за даними Управління туризму та курортів ДЕРТ Закарпатської ОДА, жодних рахунків для зарахування туристичного збору до «спеціального фонду», та, відповідно, «цільового спрямування» цих коштів ОМС в органах казначейства чи банківських установах не відкривалося.
По-друге, надходження від туристичного збору по регіону протягом 2014-2016 років постійно зростали: в 2014 році – 937 тис. грн., в 2015 році – 1559 тис. грн. (тобто, збільшилися на 66,4%), а за 8 місяців 2016 року – 1419 тис. грн. (за підсумками року очікується зростання на 45-50%).
Серед причин динамічного зростання надходжень місцевих бюджетів Закарпаття слід звернути увагу на чинник активізації діяльності деяких територіальних громад щодо стимулювання туризму шляхом затвердження і виконання громадами місцевих програм розвитку (у межах затвердженої розпорядженням ОДА №426 від 23.11.2015 р. Програми розвитку туризму і курортів у Закарпатській області на 2016 – 2020 роки). При цьому темпи зростання надходжень від туристичного збору таких громад перевищують середні по області в 1,5-2 рази. Наприклад, за грудень-серпень 2016 р. приріст надходжень по Ужгородському та Мукачівському районам склав більше 60%, по Рахівському р-ну – 67%, по Берегівському – 80%, по Воловецькому – 81%.
Варто зауважити, що в Закарпатській області «цільове спрямування» надходжень забезпечується, в межах чинного законодавства, шляхом затвердження обсягу фінансування програм розвитку туризму на відповідний рік у обсязі надходжень від туристичного збору з врахуванням прогнозних показників доходів місцевих бюджетів на відповідний рік.
Позитивний досвід Закарпатської області, таким чином, може бути узагальнено наступним чином:
1) наявності в ОМС політичної волі для затвердження та виконання відповідних програм розвитку туристичної сфери;
2) активізації зусиль ОМС щодо створення на рівні громади сприятливого середовища для легалізації діяльності платників туристичного збору та спрощення його адміністрування;
3) зміцнення загальної фіскальної бази територіальних громад із наступним спрямуванням додаткових коштів на розвиток туризму в межах місцевих цільових програм.
Таким чином, досягнення мети, зазначеної у проекті Закону №5103 «…встановлення цільового спрямування коштів, які надходять до місцевого бюджету від туристичного збору, активізація створення місцевого туристичного продукту та розвитку сервісної інфраструктури на місцях завдяки фінансуванню певних проектів з цільових фондів у бюджетах відповідних територіальних громад…» можливе в межах чинного законодавства, а ефективність заходів більше залежить від якості управління та координації зусиль органів місцевого самоврядування усіх рівнів, що відповідає цілям реформи децентралізації влади в Україні.
Враховуючи усе вищезазначене, Асоціація міст України пропонує направити проект Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення місцевих фондів розвитку туризму та цільового використання їх коштів» ( №5103 від 09.09.2016) на доопрацювання суб’єкту законодавчої ініціативи.
Центр аналізу та розробки законодавства АМУ
