Олександр Слобожан: «Підпорядкування по вертикалі об’єднаних громад не буде — це фактично орган місцевого самоврядування»

До редакції "Голосу України" завітав Виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан, який відповів на запитання про перебіг реформування місцевого самоврядування.

— У 1997 році було ухвалено Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Що змушує до реформування?

— Відсутність виконавчих структур на регіональному рівні практично означає відсутність місцевого самоврядування. Йдеться про делегування повноважень. Сьогодні функцію виконавчих органів здійснює орган державної влади, обласна державна адміністрація або районна. Це фіксується європейськими структурами на невідповідність Європейській хартії про місцеве самоврядування, яку Україна ратифікувала без застережень. Вони фіксують те, що на регіональному та субрегіональному рівнях відсутнє повноцінне місцеве самоврядування саме з представницькими структурами. Зміни до Конституції враховують цей момент: щоб були наявні на регіональному та субрегіональному рівнях представницькі структури. Це одне із базових положень змін до Конституції.

Для того щоб була збережена вертикаль влади, переформатовуються місцеві державні адміністрації, делегують ті функції, які фактично зараз у них є, виконавчим структурам, а префектура контролюватиме виконавчі органи: районних, обласних рад, які будуть створені.

На найнижчому рівні, де неспроможні створити виконавчі органи, будуть об’єднання територіальних громад. Тобто невеличкі села, селища, які об’єднуються навколо відповідного центру і отримують по бюджету допомогу. Ключовий момент: ті, хто об’єднуються, мають розуміти, що вони можуть об’єднуватися, як захочуть — у законі називається добровільне об’єднання, але державну підтримку отримують, якщо об’єднались в межах і відповідно до плану, який узгоджений розпорядженням Кабінету Міністрів України.

— Вони самостійні, але за вказівкою.

— Існуюча система неефективна. Вони самі себе не можуть утримувати, апарат із двох-трьох людей — голови, бухгалтера і секретаря — і проблеми з виплати зарплати. Громада нічого не робить, тому що немає ресурсів. У них немає виконавців, які можуть здійснювати власні повноваження. Міністерству фінансів зробити до них розподіл коштів автоматично неможливо, бо 12 тисяч місцевих бюджетів не обрахувати, щоб система була стабільна і в плані передачі коштів з центру на місця. Тому і відбувається об’єднання, щоб мати статус міста обласного значення, бюджетний кодекс у наданні всіх додаткових повноважень. І тут постає питання: держава готова надавати фінанси і повноваження, але якщо вони відповідають критеріям. Наприклад, ми об’єдналися, але у нас немає ні інфраструктурного, ні кадрового потенціалу — ми не відповідаємо критеріям. Інше об’єднання: у них є інфраструктурний, кадровий потенціал. Вони можуть утримувати поліклініку, створити ЦНАП, у них будуть кадри, які за цим стежитимуть.

— Усе, про що розповідаєте, потребуватиме певних адміністративних змін, у тому числі меж територій. Та чи не варто було б об’єднуватися на рівні існуючих районів. Ті само функції, делегування повноважень тощо. Навіщо все ламати, а потім знову об’єднуватися? Створення нових структур: виконавчий комітет із відповідними функціями, людьми. Нині є в районі адміністрація, вона може називатися виконкомом, бути підпорядкованою раді, отримувати ті повноваження, які делеговані згори від бюджету, розподілу та формувань, і продовжуйте працювати, але вже будучи самостійною структурою, і рада очолює цей процес.

— По-перше, на сьогодні в Україні є чотири громади, які повністю покривають райони. Тобто територія громади — це територія району. Виникає ситуація — конфлікт повноважень, який можливо розв’язати тільки внесенням змін до Конституції. Тобто в чотирьох районах відбувається така ситуація: районна рада, яка вже нікого не представляє, бо вже є об’єднання. Але там є депутати, апарат, які потребують зарплати. Плюс є районна державна адміністрація, яка виконує певні функції: 13 відділів, які зараз нічим не займаються, тому що в об’єднаній громаді теж є ті само 13 відділів. По-перше, якщо навіть ми збудуємо ідеальні дороги — це доступність послуг. Але є дуже великі райони, і не можна на базі одного району створити громаду, бо з віддалених населених пунктів буде далеко добиратися, і там не отримають відповідних послуг. По-друге, вся інфраструктура зосередиться в центрі, і потрібно знижувати статус, як це відбувається з опорними школами, або ліквідовувати інфраструктуру, бо у них не буде свого представницького органу і фактично виконавчого. По-третє. Головний момент: фінансування, яке здійснюватиметься, приходитиме в центр. Наприклад, є Ізмаїльський район. У структурі місто Ізмаїл районного значення відсутнє, і поряд є місто районного значення. Якщо ми повністю накриємо район, то місто обласного значення поглине по факту всіх. Тому в більшості випадків по факту об’єднання, які відбуваються, не відповідають ідеальному сценарію: громади об’єднуються так, як хочуть. Великі райони роздроблені, й утворені громади.

— Тобто збільшується кількість чиновників, виконавчих структур і т. ін. Скільки там працюватиме людей в управлінських структурах?

— Залежить від обсягу.

— А в сільській. Там працює один голова. А якщо створюється об’єднана громада — штат збільшиться до 20—30 осіб. До речі, скільки працівників у районній раді та адміністрації?

— Разом із усіма відділами — 40. У нас зараз 12 тисяч рад, а буде тисяча. У нас нині 488 районів, тобто 488 РДА, а лишиться 100. Помножте на 40.

— Від районів утвориться кілька громад?

— Замість району буде префектура. Ефективно накривши район громадою, ми б скоротили їх кількість і переформатували: з 500 зробили 100. За рахунок утворення великих префектур.

— Чотири великі райони накриті повністю ОТГ — це ідеальна ситуація. Чому інші так не зробили?

— Це там, де маленькі райони. Де забезпечена доступність до послуг, бо 25—30 кілометрів від кожного населеного пункту до центру. Проблема лише в належних дорогах. І головне — у них має бути наповнена школа — не менше 300 учнів, і наповнений місцевий бюджет. У тих же, які великі, де до центру 50 і більше кілометрів, плюс ще й відсутні нормальні дороги, створити об’єднання на базі всього району складно, практично неможливо. Є й інші моменти. Виїжджаючи на місця, скажімо, запитуємо: чому не об’єдналися з тими, які розташовані від вас на відстані чотирьох кілометрів, а об’єдналися з населеними пунктами, до яких 15 кілометрів? Це ж потребуватиме набагато більше затрат, доведеться будувати міст, дорогу.

Отож цей етап добровільності має скінчитися. Якщо Президент повторно внесе зміни до Конституції — до статті 18 і прикінцевих положень, що стосувалися Донбасу. Під це розроблені зміни в новий закон про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, які називатимуться префектурою, і закон про службу в органах місцевого самоврядування, повернутий Президентом до комітету з правками. Там інше фінансове забезпечення. Чому я на цьому акцентую увагу. Ми надаємо громадам право формувати структури. Якщо вони подивляться, що їх 40 працівників дуже дорого їм обходяться й необхідні послуги не надають, то громада може скоротити їх до 15. А представницькі структури Президента або уряду — префектури — вони тільки контролюватимуть, і працівників там теж скоротять.

— Це французька модель.

— Так. Але постає запитання: куди підуть працювати ті люди, яких скоротять? Наприклад, РДА і об’єднана громада. У них 13 відділів, але не всі хочуть створювати їх стільки. Вони починають набирати нових працівників. Наприклад, Балтський міський голова — підвищив зарплату, пішов до голови райради і просто повитягував звідти людей.

У РДА багато транзитних моментів: по вертикалі все спускається — це практично скриньки — багато статистики. А громада може організовувати все на місцях: потрібна людина на зверненнях, яка спілкуватиметься з громадою, плюс староста на громадських засадах — колишній сільський голова.

— Підпорядкування по вертикалі громад буде? Чи ми створюємо маленькі автономні округи, де сидітиме князьок? Чи не з’явиться небезпека виникнення «маленьких» республік?

— Підпорядкування по вертикалі об’єднаних громади не буде — це фактично орган місцевого самоврядування, і вони мають контролюватися в плані прийняття рішень префектурами. І зараз діють місцеві ради, вони тільки збільшаться.

— А залежність від райадміністрацій? Голову РДА призначає Кабінет Міністрів.

— Призначення префекта — ми сперечаємося, бо французька модель для нас дуже складна. Префект громади контролюватиме не через бюджет, як нині контролює. Контролювати і все.

— Якщо виникатиме суперечливе рішення, знадобиться рішення суду.

— У законопроекті про префектури запропоновано дві моделі. При внесення змін до Конституції, якщо вони відбудуться, має бути обрана одна. За французькою моделлю, якщо рада ухвалила рішення, вона зобов’язана надіслати його в префектуру на погодження, і лише на цьому етапі префектура може заблокувати його.

— Мало що міняється. Після блокування рішення громада має йти до Конституційного Суду. І на розгляд потрібно місяць-два.

— У префектурі буде особливий порядок розгляду справ, що пов’язані з рішеннями органів місцевого самоврядування, на які накладаються вето префекта. І для цього вводяться адміністративні суди.

По відбору префектів за французькою моделлю: відібрали 100 префектів, які потрапили в резерв, і Президент відбиратиме тільки з них. Префект може перебувати на посаді, ми сперечаємося щодо термінів, наприклад, рік. І потім його переводять по колу. Але якщо на нього є скарги — він випадає з резерву назавжди. Я не впевнений, що ця система спрацює в плані убезпечення від корупції: з огляду на кількість рішень (ми рахували), які він може заблокувати.

Щодо заробітної плати, то спеціаліст місцевої ради має отримувати не менше 4600 гривень.

— Буде вирішено коло питань, які може блокувати префект. А чи не можна визначити термін розгляду судових справ. Наприклад, у місяць не вклалися — все...

— Грузинські колеги підказали: є так званий принцип мовчазної згоди — заявницький принцип. Якщо префект протягом трьох місяців (терміни ще не затверджені) не розглянув подання громади — рішення автоматично набуває чинності. Там є особливості для рішення про місцевий бюджет, для місцевих податків і зборів — менше трьох місяців. Суть зводиться до того, що якщо префект не довів, рішення громади працює автоматично. Поки що вирішуються терміни розгляду подання — ми над цим працюємо.

— Є різні питання, і їх треба розкласти.

— Над законопроектом працює робоча група, яка складається не тільки з народних депутатів, а й з працівників Мінрегіону та інших структур. До нас приїжджали поляки, які пропонували свою  модель — префекти призначаються за політичним принципом: запропонувала партія, президент подав. У них на регіональному рівні за рахунок підтримки Європейського Союзу і власних коштів у воєводи зосереджені фінансові інструменти, і він має великий вплив. А у нас цього немає, і тому ми обрали більш жорстку французьку модель. Голова ради має подавати проекти заздалегідь — публікації всіх рішень йдуть за 20 днів і до сесії. У Франції, коли вони виходять на представницькі органи, у них уже є формальне погодження префекта. У них є невеликий відсоток, коли префект зупиняє рішення, і тривають судові розгляди. Ця модель працює з часів Наполеона.

Президент вніс поправки по держслужбі — 300 правок. По зарплаті верхньої межі немає — якщо бюджет громади спроможний, можна платити працівнику і 50 тисяч гривень, якщо він працює за двадцятьох. Одна з моделей: префект може впливати на кадрове рішення ради. Зараз така модель: міський голова подає пропозиції щодо своїх заступників, які потім входять до виконавчого комітету, і ради їх затверджують. Суть — досягається компроміс між міським головою і радою в плані політичних призначень. Зрозуміло, що деякі заступники делегуватимуться окремими фракціями. Пропонується система, коли голову обрано окремо, раду — окремо, а його заступників обрано за процедурою відкритого конкурсу. Нацагентство фрактує спеціальний сервер, і конкурсант проходить тест — усе зашифровано. Набираючи мінімальну кількість необхідних балів, він потрапляє на конкурс.

З префектами може виникнути ситуація, що він блокуватиме рішення голови місцевої ради на призначення працівників.

— По-перше, зміни до Конституції. Бо цей закон можливий тільки у разі внесення змін до Конституції. Представницькі органи на районному і субрегіональному рівні можливі тільки із внесеними змінами до Конституції. Нині Конституція не оперує поняттям «об’єднана територіальна громада». В ній чітко написано: сільська, міська, районна і обласна ради. З квітня зареєстровано 47 об’єднаних громад. По-друге. Закон про службу. По-третє. Розпоряджання землею за межами громади. Яка зараз ситуація: були населені пункти, які об’єдналися в ОТГ. Громада землею розпоряджається в межах населеного пункту.

Щодо доріг: поки не об’єдналися окремі населені пункти в громади, дороги були місцевого значення. Після об’єднання вони перебуватимуть у комунальній власності, й утримувати їх мають за кошти місцевого бюджету.

На сьогодні чинний нормативно-правовий акт радянської доби, а саме Положення «Про вирішення питань адміністративно-територіального устрою» (Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 р. № 1654). І в Україні не спрацьовує європейський принцип: громада цією землею розпоряджається, а білі плями, якими розпоряджається орган державної влади.

А має бути так: межі однієї громади мають бути межами початку іншої громади. Законопроект про об’єднання територіальних громад пройшов перше читання, і продовжуються серйозні дискусії — внесено 150 правок у плані розпоряджання землею. По-четверте. Міста обласного значення повністю виведені з процесу об’єднання. Наприклад, місто Чугуїв, у якого є навколишні села. І це місто приєднує села до себе, збільшує апарат управління. Потім питання у префектурі: великий район — розділили на два, а невеличкий повністю покрив територію громади, і кількість управлінського персоналу скоротили.

ЦВК заявляє: у нас є невідповідність Конституції, і для цього проводилися три закони, але в останньому випала ця правка. У нас десь 60 громад, які об’єдналися в межах різних районів і фактично розривають райони. І ЦВК не допускає їх на вибори. Якщо повторно внесеться правка до закону, що вони можуть перебувати в межах різних районів, тоді міста обласного значення не випадуть з цього процесу, і не буде порушено принцип урбанізації, що сильне місто притягує навколишні території, і воно економічно зростає.

Як розростався Дніпро: довколишні сільські ради приймають рішення про саморозпуск, змінюють генеральний план і стають частиною міста. А деякі міста районного значення не зацікавлені: у них є ресурси, і навіщо їм ці бідні сільські території. Чому на Київщині процес об’єднання триває найгірше: дорога земля, і кожний сільський голова відчуває себе дуже впливово.

— Ви кажете, створюється об’єднана громада, і вся територія є власністю. А чи залишається державна власність, який її відсоток і як громада межуватиме?

— У законопроекті виписані категорії, які в жодному разі не можуть бути комунальною власністю: заповідники, оборонні та державні об’єкти тощо. На території громади, наприклад, розташована державна власність, яка ніколи не стане комунальною. І ставки оподаткування встановлюються різні.

У 2001 році був ухвалений «Земельний кодекс України», а у 2003-му його було доповнено: «...вважати землі комунальної та державної власності умовно розмежованими до здійснення розмежування в натурі». Муніципалітет (місцева рада) оформив землю на себе, отримав документ, що посвідчує право на землю, як державний акт, а держава приватних оформляє на себе, і по факту немає білих плям. Хто оформляв державні акти, знає, що це може розтягнутися на 6—9 місяців.

Оборонні об’єкти і землі Укрзалізниці ніхто не зможе забрати, але всіх ми оподатковуємо.

— Як вважаєте, які податки має зберегти держава для місцевих рад?

— Питання оборони, правопорядку, монетарна політика належать до компетенції держави. Встановлення державних пільг — це теж належить до компетенції держави. Що стосується муніципальної варти, можливо, ми неправильно її назвали. Але правопорядком — правоохоронною функцією — повинна займатися держава. Муніципальна варта повинна стежити за благоустроєм.

Що стосується пільг: для учасників АТО, афганців, чорнобильців і ветеранів, дітей війни і т. ін. Держава визначила ці категорії. Конституція гарантує: якщо я пенсіонер, і для мене встановлено пільги для проїзду в міському транспорті, то вони повинні діяти по всій Україні. А складається по-іншому. Тобто держава має визначати категорію цих пільг. Якщо держава передає це питання органам місцевого самоврядування, тоді треба внести зміни до закону. Соціальне забезпечення повинно залишитися за державою.

— Який Ви зробили проміжний підсумок процесу реформування органів місцевого самоврядування?

— Якщо говорити відверто, то, окрім фінансової децентралізації, кардинальних змін не відбулося.

На бюджетній централізації відбулися зміни адміністративних послуг, але це прив’язано до фінансів. Нам треба мати якісну управлінську структуру — це найбільший виклик. Змінили фінансове забезпечення, маємо одразу змінити і провести секторальну децентралізацію. Ми зробили перший крок, але щоб кардинально змінити систему, треба змінити управління, щоб громадяни відчули це на власному добробуті.